邓州“扩权”后的实惠和尴尬

　　河南“强县扩权”四年试验探访之二

　　核心提示

　　从2004年5月至今，邓州市已经走过了4年多的“扩权”之路。邓州市财政局办公室副主任杨文成说：“扩权对邓州的经济发展起到了至关重要的作用。”邓州市发改委副主任武建玲说：“扩权使政策信息渠道更加畅通。”邓州市委书记刘朝瑞说：“扩权给县域经济发展带来了新的机遇。”除此之外，邓州成为扩权县还让杨文成学会了用电脑办公、让武建玲到郑州开会的机会多了。

　　然而，“强县扩权”改革并非一帆风顺，杨文成和武建玲还都希望：“部分扩权政策能够落实到位、权力能够进一步下放、能够真正成为‘省直管县’。”

　　省管财政的直接对接

　　邓州市地处豫西南边陲豫、鄂、陕三省交界地带，素有“三省雄关”、“豫西南门户”之称。全市总面积2300平方公里，人口153万，是一个农业大县。1988年撤县建市，2001年被河南省确定为优先发展的中等城市。

　　杨文成是邓州市财政局办公室副主任，“几乎是一夜之间，感觉我们的地位就发生了翻天覆地的变化”。10月22日，杨文成对记者说，以前，邓州市财政局的工作只向南阳市财政局汇报，工作任务也是由南阳市财政局下达。“几乎没有与省财政厅打过交道，现在不一样了，所有工作都直接与省财政厅对接。”

　　杨文成介绍，根据《河南省人民政府关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，扩权之后的邓州市财政局的主要权限有计划地直接上报、财政直接结算、税权部分扩大、项目直接申报、信息直接获得5项扩权内容。

　　为了使这些工作能够与省财政厅顺利对接，邓州市财政局还专门购买了一批电脑。“以前我就不会用电脑，我的办公室也没有电脑，现在不行了，很多资料都需要通过电脑与省厅传送，只好学学用电脑。”杨文成说。

　　与杨文成一样，在邓州市成为扩权县之后，邓州市发改委副主任武建玲的工作也发生了很大变化。

　　“没有扩权之前，作为一个县级发改委，很少会到省发改委开会，现在去郑州开会的次数多了，这一周，我已经去过省发改委两次。可以说，我们邓州市发改委每周都会有两三个人到省发改委办事。原来我们根本见不到省发改委的人，除非人家下来检查工作，现在不一样了，和省发改委的人都很熟。”武建玲说。

　　就在武建玲去郑州次数增加的同时，邓州市发改委本身也在发生着巨大的变化。

　　以前，邓州市发改委只有三个处室，邓州成为扩权县之后，为了与省发改委的各个处室对接，现在已经发展为13个处室。

　　与此同时，省发改委重点处室还为邓州市发改委对口科室配置了电脑，实现了网上办公。邓州市发改委的办公用品、条件和技术也在不断好转，武建玲也慢慢适应了每天用电脑办公。

　　不仅如此，邓州市发改委的工作人员还有机会参与河南省的决策研讨。邓州市发改委综合科科长张显海就参与了《河南省国民经济和社会发展第十一个五年规划》意见征求工作。“你想啊，直接参与省级决策研讨，压力多大啊，不过，更多的是动力，因为机会难得。”张显海说。

　　整洁的邓州城市广场

　　扩权四年来邓州的变化

　　除了让政府工作人员的工作程序发生变化外，扩权更是给邓州市带来了实实在在的实惠。

　　邓州市委书记刘朝瑞说，邓州市本身具有明显的发展优势，扩权使这些优势得到进一步释放，发展速度明显加快。在地理优势方面，邓州与郑州、武汉、西安等大城市的距离均在300公里左右。在区位上，南水北调的渠首在邓州境内穿越50公里，邓州还是西部商品进入华南地区的必经通道。

　　“扩权给县域经济发展带来了新的机遇。”10月22日，邓州市委书记刘朝瑞接受记者采访时说，扩权是对现有体制的突破，给县域经济发展带来了更大的发展空间，邓州市本身就具有明显的发展优势，扩权使这些优势得到进一步释放，发展速度明显加快。

　　邓州市发改委综合科科长张显海说，在省政府赋予的10项扩权内容里，涉及发改委的共4项，分别是计划直接上报、项目直接申报、政策直接享有和信息直接获得。

　　“扩权以来，邓州市先后直报了200多个项目，涉及农林水、社会事业、城市建设、农村道路、公检法司等基础设施和公共服务重点领域，到位资金逐年增加，2006年到位资金10.6亿元，2007年到位14亿元。”张显海说，政策性项目资金的到位，为邓州经济发展注入了后劲和活力。

　　每年省发改委将年度计划直接下放邓州市，行政效率有了很大提高。“比如，邓州市发改委可以向省有关部门申报项目，一般三天时间就会有回复。以前可不行，我们要先报到南阳市，南阳市再往省里报，这样肯定会耽误不少时间。”张显海说。

　　此外，邓州市获得项目的机会也比以前大多了。武建玲说：“每年省财政都会拿出一部分资金支持地市的一些项目，扩权之前，省里会给南阳市几个名额，让南阳市往下面分，邓州不一定有机会，现在，省里会直接考虑邓州。”

　　扩权给邓州带来的实惠还远不止这些，更为直接的是省财政对邓州市财政的补助。

　　据邓州市财政局办公室副主任杨文成介绍，省财政补助的主要项目是，税收返还、专项转移支付、一般性转移支付、项目资金及体制上解的核减等。

　　2005年，邓州市来自省财政的补助财力达到4.99亿元，较扩权前的2003年增加2.35亿元，增幅达89%。2007年，省财政对邓州市的补助更是达到了9.37亿元。

　　“这些钱对邓州的经济发展起到了至关重要的作用。”杨文成说，从2007年邓州市的财政来源构成看，省财政补助财力占66.6%，而在扩权前的2003年，上级补助财力占44.5%，来自上级财力补助的比重提高了22.1个百分点。

　　邓州市财政局提供的资料显示，2008年1月到9月，邓州市地方财政一般预算收入完成29556万元，为预算的81.5%，同比增长22%，增收5320万元。

　　在邓州市经济增长的背后，应该说，“扩权”功不可没。

　　扩权改革遭遇阵痛

　　“扩权给我们带来了机遇，当然也遭遇了不少问题，最大的苦恼就是配套资金‘棚架’。”武建玲说。

　　据了解，原本由省、市、县三级承担或由市、县两级承担的专项补助或者配套资金，扩权后，省辖市对自身应该承担的配套资金不予拨付或者不及时拨付，而省级又无弥补措施，直接造成扩权县（市）支出负担加重，落实政策吃力，发展受到资金制约。

　　部分扩权政策落实不到位，也是困扰扩权县（市）的一个现实问题。

　　杨文成告诉记者，按照省政府扩权的要求，住房公积金的管理应下放给扩权县，由扩权县独立设立机构，单独管理，不受省辖市控制，但至今管理权尚未移交，导致邓州市每年住房公积金有1200万元左右的缺位。

　　资金多头调剂问题也没有得到解决。据了解，邓州市企业养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、机关事业单位养老保险基金的年度征收任务未纳入省直管范畴，依然由省辖市下达。

　　在失业保险金的管理方面，也存在省、市双重管理现象，扩权后，邓州市应纳入省级直接管理的失业保险金，“在省劳动和社会保障厅收取5%的调剂金后，省辖市依然向邓州市收取20%的失业保险调剂金，每年平均在100万元左右。”杨文成说。

　　河南省社会科学院研究员吴海峰曾指出，在一些地方和部门，本应赋予扩权县（市）的权力没有真正放开，本应由扩权县（市）享受的政策没有真正落实，存在“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”等现象。而且，地级市对扩权县的支持力度有所减弱，出现了省与县两级政府积极性高涨，地市一级政府被动应付的“两头热，中间冷”的现象。

　　期待更多的权力下放

　　强县扩权，只是改革的第一步，是为“省直管县”进行的有益探索。

　　有学者曾建议，应把强县扩权作为“省直管县”前的有序过渡，可考虑通过今后数年、十几年乃至数十年的逐步改革，在全国建立起“省直管县”的管理体制。

　　记者在邓州市多个政府部门采访时，其工作人员都提到，“希望可以真正成为‘省直管县’”。

　　“希望有更多的权力下放，让扩权县有更多的自主权。”武建玲说，在扩权改革中，最棘手的问题就是怎样处理好与省辖市的关系，扩权后，部分业务直接联系省直厅局，但与省辖市的关系仍不能忽视，“最现实的问题就是，扩权县的人事权还在省辖市。”

　　武建玲告诉记者，南阳市发改委在召开一些重要会议时，依然会通知邓州市发改委参加。而省发改委有时对待一些重要工作，或者认为邓州市发改委没有能力完成的工作，也会通过南阳市发改委向他们传达。

　　杨文成还专门针对扩权县改革的建议写成了书面材料，其中也重点提到，加快督促省辖市移交管理权，在扩大经济管理权限的基础上，进一步扩大社会管理权限，比如，人事管理权。

　　有调查发现，“强县扩权”最突出的一个问题就是导致扩权县（市）与省辖市的利益博弈。扩权后，扩权县（市）与原来隶属的省辖市在部分管理权限上产生矛盾。

　　有关人士认为，要解决矛盾，最重要的一点是重构省辖市与扩权县（市）之间的利益关系。

　　“在扩权县（市）与省辖市之间建立一种新型的竞争——合作——分工关系，使城市和区域共生共荣，互相依托，合作发展。”邓州市委书记刘朝瑞认为，省辖市和扩权县（市）都要解放思想，进一步改革开放，让每个老百姓都能享受到体制改革的实惠，这个目的应该是一致的，有了这个共识，省辖市与扩权县（市）就能够找到合作共赢的利益结合点。

（ 作者： 晚报记者 袁帅 文/图 编辑： ）