新密市政府调研室副主任 孙鹏举
一、概况
作为集经济发达县、郑州都市区郊区、资源型城市等基本特征于一体的新密市，目前既面临着由郑州郊县到郊区角色转变带来的发展机遇，也存在着资源型城市转型中遇到的诸多矛盾和问题。如何实现转型与发展双重目标，是新密市未来一个时期经济社会发展必须做出的重要选择。基于此，新密市委、市政府从转变经济发展方式的宏观背景上审视发展要求，从中原经济区建设大格局中考量发展方向，从构建郑州大都市区中谋划发展定位，坚持把新型农村社区建设作为推进城乡一体化的切入点、统筹城乡发展的结合点、助推经济发展的增长点，率先在以新型城镇化为引领、推进“三化”协调科学发展的道路上进行了积极探索和有益尝试。目前，全市已建成和在建新型农村社区42个，累计建成住宅2.1万户294万平方米，至2012年底累计入住1.4万户6.1万人。
二、主要做法及典型案例
（一）因地制宜、合理布局、科学规划
新密市有303个行政村，共占用农村居民点面积 266400亩，人均317平方米。自2011年以来按照新的理念、思路和要求，我市再结合发改、国土、规划、城建等职能部门规划后，重新制定、修编了镇域新“三化”协调发展空间布局规划、新型社区建设规划和土地利用总体规划与城乡规划、村镇规划，为新型工业化和新型农业现代化提供了较大的发展空间。
（二）节约集约利用土地资源
全市新型城镇体系规划把303个行政村中71个并入城区、83个并入镇区、149个通过合村并点并入56个新型农村社区。按照这一布局，现有农村70%的人口将进入城镇，30%的人口将集中居住在56个新型农村社区，人均建设用地控制在115平方米以下（包括基础设施、公益事业等用地），全部社区建成后可节约集体建设土地10.1万亩，为新型工业化和新型农业现代化提供了较大的发展空间。
自新型农村社区开展以来，我市有5000余亩废旧农宅将通过土地整治项目的实施进行拆除复耕，目前，已复耕到位的有1500亩，其它部分正在组织拆迁复耕，预计今年年底将复耕到位。
2009年，河南省国土资源厅出台了土地综合整治试点政策，为新型农村社区的建设及发展提供了有利条件，我市在响应上级的有关政策要求同时，积极申报牛店镇张湾村、高村村土地综合整治试点项目，于2011年在省国土资源厅完成备案。通过该项目的实施有效解决了两个村的新型农村社区用地问题，同时，可以新增耕地1089.15亩，节余建设用地指标1026.75亩。下一步，拟通过申报土地综合整治试点项目解决新型社区用地问题，节余的建设用地指标可以为城镇化、工业化发展解决用地瓶颈问题。
（三）分类推进，探索新型农村社区建设新模式
按照“城镇社区抓改造、农村社区抓安居、贫困山区抓搬迁”的工作思路，因地制宜，分类指导，积极探索新型农村社区建设的推进模式。一是积极推进合村并点。对于具备多村联建的村庄，按照城市社区的标准，科学选址，联合建设；不具备多村联建的，按照相对集中、共享资源的要求进行建设。来集镇按照集约节约土地的原则，以保障民生为切入点，把王堂、桧树亭、马武寨3个村1898户7931名群众集中搬迁，分片安置。目前，该社区共建成农民新居1392户，发展日光温室100座，成为我市新型农村社区建设的典型和亮点。二是积极推进合村并镇。充分利用中心镇的基础设施和公共服务设施资源，把中心镇周边相近的村庄，纳入到中心镇的规划中，一体化建设。超化镇按照超前规划、高标建设、一步到位的要求，将黄固寺、周岗、申沟、李坡等四个村的3200户13500人统一合并、集中安置在超化新区。三是积极推进合村并城。按照政府引导、市场运作、民生为本的原则，对市区建成区以外、规划控制区范围以内的村庄，整体合并到城市规划区内，进行现代化城市社区建设。四是积极推进移民搬迁。按照搬得出、稳得住、能致富的要求，集中建设移民搬迁住宅区，把全市31个贫困村群众分期分批统一安置，彻底改善贫困山区群众的生产生活条件。至2012年底全市已累计完成贫困山区群众外迁到城区安置社区2052户，9200人，彻底扭转了山区群众的生产生活方式，改善和提高了人民群众生活水平。此外，对于景区特色村、历史文化名村等，在不改变村庄原貌和特色的前提下，进行综合整治。
（四）把握主题，切实推进资源型城市转型
一是拓展新型产业发展空间。通过新型农村社区建设整合节约出的土地，一部分用于复垦，转为农耕用地；一部分留作集体用地，建设产业集聚区，为新型产业发展拓展空间，促进产业转型。二是推进农村土地流转。充分利用居住方式变化对生产方式形成的倒逼机制，出台政策，推进农村土地流转。鼓励和引导入住新型农村社区的群众，将承包地以入股、转包等形式向合作社和种养大户流转，促进农业结构调整和规模化经营。三是修复生态环境。以建设新型农村社区为契机，加大对煤矿沉陷区的治理力度，使之复林、复草、复绿。加大对采石场、非煤矿产资源开发整合力度，着力解决滥挖滥采、破坏生态、污染环境的问题，美化绿化环境。四是整治村容村貌。开展“清洁家园、美化乡村”行动，投入财力、物力、人力，建设长效管理机制，着力解决农村垃圾乱堆、污水乱流、杂物乱放、违章乱建的问题，改善人们的生活居住环境，共同建设风光秀丽的田园式新型农村社区。
三、意见建议
（一）修改和完善土地管理政策
在现阶段，我市农民、农村的核心是土地问题。对农村居民来说，土地是最大一笔财富，它不仅是最重要的生产资料，同时也是其关系子孙后代的基本生活保障来源。现行农村土地产权制度的缺陷，已经阻碍了当前农村经济的市场化发展，使农民持续增收的难度加大。中原经济区建设上升为国家战略，率先推动土地管理制度创新，维护农民合法权益，积极探索农村集体建设土地走向市场化，实现与城市建设用地一体化和有效流动，是当前统筹推进城乡发展面临的一项复杂而重要任务，是实现城乡一体化，破解城乡二元体制的根本性举措。因此，从根本上讲，要积极向全国人大提出切实的建议，及早完善和修订《土地管理法》、《土地承包法》等有关法律、法规，明晰农民对于农村集体建设用地的产权主体地位和农村承包地的永久使用权。同时，建立规范统一的城市建设用地和农村集体建设用地的有偿有序流动和农民承包地的有序转移。
（二）用好可供农村集体建设用地资源，建立土地收益的长效机制
根据《土地管理法》第六十条，农村集体建设用地，经县级以上地方人民政府批准，可用于集体经济组织兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。依据这一条款，推动农村集体土地资本化，及早建立土地收益的长效机制，是解决被征地农户常年收入下降的一项重要对策。因此，可结合新型社区规划建设，将整理农村宅基地等置换出的集体建设用地指标，除一部分用于集中新建住宅外，可将节余部分或按一定比例用于合作社根据当地规划，修建市场、饭店、商铺，发展商业、餐饮、旅游业等第三产业，或修建标准厂房用于出租，或以土地使用权、厂房作价入股方式引进企业。其所得的收益，由合作社按照土地股权进行分红，大幅增加他们的收入。农村居民可以持股进城、持股外出务工，而且土地股权可以依法继承、转让，形成惠及子孙收益的长效机制。
（三）建立土地增减挂钩拆旧复垦项目试点
在我国现阶段，随着经济社会快速发展，一方面，建设用地需求不断增加，但人多地少的国情和基本农田保护的要求决定了我国目前必须实行严格的建设用地管理制度；另一方面，随着城镇化进程的推进，农村人口大量流入城镇，农村住宅建设用地和基本农田都出现了大面积闲置，造成土地资源的极大浪费，形成了建设用地紧缺和土地资源大量闲置的矛盾。为此，国家出台了建设用地增减挂政策，但由于各地情况不一，政策运作程序也有很大差别，如河南省城乡建设用地增减挂钩政策规定“建设用地必须通过招投标等项目管理程序”，准入条件高，审批手续慢，操作周期长，严重影响了土地增减挂政策的有效执行，制约了建设用地和基本农田的高效转换。通过建立试点，完善和简化增减挂钩申报验收程序和拆旧复垦项目审批制度。凡是复垦的土地达到耕地标准的，都可申请郑州市验收，验收合格后作为增减挂钩拆旧区使用。利用民间资金、社会资金等实施增减挂钩拆旧区复垦项目，建立建设用地指标交易平台，盘活农村建设用地，破解建设资金难题。
（四）土地综合整治工作中存在的问题
1、土地综合整治试点项目要求拆旧复垦工程一般在三年内完成，新型社区新区建设和基础配套设施建设，虽然各级政府给予了优惠整合和资金支持，但资金缺口还很大，远远不能满足新区和基础设施建设的需要，导致新型社区建设进展缓慢，工期延长，再加上部分群众因思想陈旧，分散搬迁不协调、拆迁包赔资金不足等导致拆旧复垦工程进度慢，造成整个试点项目不能按时完工。部分基层宣传不到位，项目涉及的个别基层组织思想认识还有顾虑，加上地方配套资金不足，影响整治项目的建设进度。
2、建议加大拆旧复垦力度，建立“党委领导、政府组织、部门联动、乡村实施、群众参与、和谐推进”的工作推进机制，各负其责，各司其职，确保项目区拆除、复耕到位并通过验收。
3、推广制定连片拆迁奖励措施。进一步提高地方政府、基层组织思想认识，将土地综合整治和城乡建设用地增减挂试点工作作为统筹城乡发展中破解土地的难题来抓，保障及时归还挂钩指标，加快指标流转。将旧村拆除和复垦工作作为一个整体的项目区，制定对连片拆迁给予奖励的政策，连片越大奖励越多，加快老宅基地的拆除进度，为实现“占补平衡”复垦耕地创造条件。
二〇一三年五月二十五日
