小城镇“第一桶金”
车到榜头镇坝下村工艺街，街面正在修整，显得有些凌乱，但扑面而来的街景已有几分大都市的神似。“榜头是中国古典工艺家具之都——福建仙游县的核心区，也是全国古典家具的风向标和晴雨表。”据镇党委书记郑群星向本刊记者介绍，总面积138平方公里的榜头镇，自宋代以来就开始制作民间工艺家具，“2000多家家具企业吸纳了6万多人就业，今年产值将达到200亿元。”
现在，面对这个已具城市雏形且经济规模日趋扩大的乡镇，郑群星最头痛的就是土地。由于村集体土地上建设的厂房、家具广场等建筑难以取得个人产权，家具企业无法通过房产抵押获得融资贷款，“有资产难变现”，成为影响当地企业发展的“瓶颈”。
榜头镇在东部发达地区的城镇化建设中非常具有代表性。莆田市委副书记赖军为本刊记者解读说，“目前农村特色产业不断兴起，村集体土地大都没有用于农业生产。类似坝下村工艺街这样在集体土地上发展的特色产业，所发生的土地使用权、房屋所有权如何确认和流转，是推进城镇化过程中亟待解决的问题。”
为此，经省政府同意，榜头镇试点借鉴了广东省的旧城镇、旧厂房、旧村庄改造的“三旧”改造经验。其核心就是在土地使用权和房屋所有权的确权基础上，按照“三旧”改造的政策，将原来的农村集体建设用地改为可质押、抵押和贷款的国有建设用地，同时将农户身份转换为城镇居民，并按照不同地段缴纳不同的土地出让金后，实现其手中土地使用权证和房屋所有权证的“两证合一”。
一方面，榜头镇居民借此可以顺利实现房产抵押贷款支持产业发展，另一方面“三旧”改造获得土地出让金的40%返还镇村进行基础设施改造和环境整治。按照郑群星的感受，这次改造非常成功，“现在榜头镇已经手续报批的有500多户，面积2000多亩，一举盘活了土地资源。”
与榜头镇坝下村相距二十多分钟车程的华亭镇涧口村，作为没有产业支撑的山区农业村镇，却是一番“有地无钱”的情景。随着农村人口大量涌入城镇，农村土地和房屋闲置，浪费现象大量存在，出现不少“空心村”。同时，改变乡村落后面貌，加强基础设施建设，缺乏资金支持。此背景下，以拆旧复垦、土地整理、村庄整治为切入口，近3000人口的涧口村被列为莆田城乡一体化“幸福家园”试点村。
“土地整理旨在对农村违章建筑进行清理，按照‘一户一宅’标准对农民土地和房屋权益进行确认、办证。”赖军介绍说，莆田将清理出来的农村现有废弃建设用地进行复垦，在城乡统一规划前提下，将城乡建设用地增减指标挂钩，复垦耕地置换城镇建设用地指标，实行有偿转让，充实村集体财力，“这笔资金就是涧口村进行城乡一体化改造的‘第一桶金’。”涧口村已经复垦的新增耕地140亩，以目前每亩38万元计算，有偿转让获得的资金达5320万元。
指着统一规划施工、9月份就要竣工的村民新居，华亭镇党委书记谢长征告诉本刊记者，根据村民大会上村民要求，为满足生产和生活需要，每户新居为四层，共378平方米。目前，市区两级政府给涧口村下拨共计1000万元的启动资金，用于该村新建区的综合配套建设。“我们明确是‘拆旧复垦’，而不是‘拆迁安置’，对拆旧统一按建筑结构实行货币补偿，复垦统一组织实施，复垦后的耕地归原住户所有，统一进行流转。”在他看来，这样有房户、无房户和缺房户各方都有利益、都有积极性，“这也算是个创新之举吧。”
“我们一直对干部强调，你是这个村的村民，你会怎么想？从村民角度出政策，提工作方案。切忌大呼隆式的大干快上，而是稳妥地一步步走。”中国农村千差万别，城镇化进程中，不仅省与省之间，甚至村与村之间，也很难用一样的模式去复制，莆田的经验就是“一村一策”、“一村一案”。比如，有在深化农村产权流转制度改革上探索，有在村庄整治和确权发证上探索，有在土地整理上探索，也有在引入民间资金参与村庄整治上探索等等尝试。
利用土地资源，形成启动城镇化建设的“第一桶金”，是现实而理性的办法。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文认为，“世界各国的城市化都要使用农地，政府的职责是组织社会做好土地利用规划和建设规划，并严格按照规划对土地的利用实行用途管制，没有必要在按规划改变土地用途的同时非要改变土地的所有权。”
比如，韩国和我国台湾地区在大规模推进城市化时，都实行过对农村土地的“区段征收”制度，即在按规划改变农村土地用途时，规定农民把40%～50%的土地所有权交由政府，由政府进行开发融资和安排基础设施建设，其余土地可由农民按新用途的价格自行处置，政府再依法对土地交易实行税收调节。
“通过这样的方式，既保证了城市建设按规划进行，又促进了土地按市场价格机制使用，还使得城镇化同时也成为富裕农民的过程。”他感慨地说，应当借鉴别人的有益经验，审时度势、与时俱进地探索我国城镇化进程中的征地制度改革，使它更加符合中国特色社会主义市场经济体制的要求。
“人的城镇化”如何走
现在，距2000年“十五”计划提出“走大中小城市和小城镇协调发展的道路”，已过去十多年。我国小城镇人口占城镇人口比重，则从上世纪90年代初最高的27%，下降到2010年的20.7%。对于这个结果，陈锡文认为不难理解，“产业集中在大中城市，就业和人口就必然集中于大中城市。”
而且，“目前我国还有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%，加上教育、卫生、文化等公共服务的相对不足，小城镇缺乏吸引力。”他举例德国，60%的人口、80%的中小企业分布在2万人口以下的小城镇中，从而形成了它具有特色的城镇体系和产业、就业、人口分布格局。
最尴尬的是城镇化数据。2012年，我国常住人口城镇化率为52.6%，而按公安部户籍统计得出的户籍城镇化率仅35.2%；1980年我国城市建成区面积为5000平方公里，城镇化率为19.39%。2010年城市建成区面积为4.6万平方公里，城镇化率为49.95%，户籍城镇化率34.15%。30年间，城市面积扩大了9.2倍，城镇化率仅增加了2.58倍，户籍城镇化率只增加了1.78倍。
这说明，过去30年，我国城镇化更像是“土地的城镇化”而非“人的城镇化”。
那么，“人的城镇化”是不是就像不少专家提出通过户籍改革那样简单解决？现实远比想象复杂。比如，仅目前1.6亿已进城农民工的就业、居住和社保，以及1260万随迁子女的入学问题，每一项任务都是史无前例的挑战。即使到2030年，我国城镇化率达到70%，仍将有4.5亿人口在农村生产和生活。陈锡文强调，“为了保证他们能够共享改革发展和现代化的成果，就必须按照科学发展观的要求，努力做到城镇化与现代农业和新农村建设并行不悖地协调推进。”
源于这个坚硬的现实，城乡一体化就成了“人的城镇化”的题中之义。对此，梁建勇的回答是，开展城乡一体化综合配套改革试验，不是以往的新农村建设，也不是新的造城运动，必须根据每个地区的实际和特色来做，“莆田号称‘七山两水一分田’，地域小、土地缺，现实资源经不起任何形式的‘造城运动’，逼着我们不得不走城乡集约发展的道路。”
与此同时，尽管莆田市2012年城镇化率达到50.9%，但实际质量最多也就30%多的水平，是典型的“小城市、大农村”。这个现实又决定了莆田不能是保留现状的“城乡一体化”，而必须走城市做强做优支撑下的“城乡一体化”。因此，在他看来，“我们一开始就强调，与生态环境相结合、与社会和谐相结合、与文化传承相结合，并提出‘形态田园化、生活城市化、福利均等化’的一体化思路理念。”
能不能围绕着人来实践这个理念，首先体现在规划上。“规划制定过程，采取领导、专家和群众相结合。特别是村镇规划，村民说了算，整个过程充分尊重农民意见，包括最后报审批之前都要村民代表会议通过。”莆田规划局总工程师郭凤来说，“城乡一体化，我们理解不是在哪里生活的问题，而是内涵、生活水平提高的问题。整个规划的理念能不能以人为主体，这个最为关键。”
“特别是莆田这个地方，山水条件非常好，一部好的规划和坚定不移地贯彻执行，完全能实现规划的目标。”据其介绍，委托福建省城乡规划设计院编制的这份《莆田市城乡一体化总体规划》，力求做到产业发展规划、城市总体规划、土地利用规划和生态建设规划的“四规合一”，形成各部门都必须认可和严格遵守的一张“空间工作底图”。今年初，莆田建市以来第一次通过市人大专门决议，真正将这部《规划》变成了莆田未来发展的“宪法”
